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关于台湾休闲农业的考察报告
信息来源: 政策法规与交流合作科    责任编辑:局办公室    日期:2019-05-14 17:34:38


市委、市政府:

为贯彻落实李贻伟书记关于学习借鉴台湾休闲农业发展经验的指示要求,49-14日,市委常委、秘书长、市政府党组成员刘小军同志率我市休闲农业考察团赴台湾考察,考察团成员包括市农业农村局、文化广电旅游体育局、财政局、台港澳事务局等单位负责同志以及惠城、惠阳、惠东、龙门等县区政府分管领导共13人。在台短短的4天时间,考察团一行先后考察了宜兰县礁溪兰花园、苗栗县城南有机农场、彰化县田尾公路花园发展协会、南投县竹山镇青竹文化园区台一农场、新北市北新有机农场等休闲农业园区,还走访了新北市农业局、坪林区公所和南投县农会,与台湾各级农业主管单位及基层农会、经营业者进行了广泛而深入的交流,较为全面地了解了台湾休闲农业的发展历程、主要做法及经验教训,深受启发、收获颇丰,为我市发展休闲农业提供了诸多可资借鉴之处。现将有关情况报告如下:

一、台湾休闲农业的发展概况

台湾休闲农业是以三农三生(农业生产、农村生态、农民生活)为主线,将农林牧渔生产、农业经营活动与田园景观打造、环境资源开发、自然生态保护、传统文化传承相结合,为市民提供休闲度假、了解农业、体验农村的农业经营规模。

(一)发展历程台湾休闲农业历经了萌芽期(上世纪7080年代)、成长期(上世纪90年代)、成熟期(2002年台湾入世后)三个发展阶段。

萌芽期:这一时期休闲农业主要模式是果园花市观光、农产品品尝采购,但随着观光农业示范计划的推广,观光农业园区数量猛增,同质化竞争日益激烈,加之园区活动停滞在采摘阶段,游客逐渐减少,园区呈现衰退之势。

成长期:进入上世纪90年代,台湾首次提出了休闲农业的概念,1990年制定了《发展休闲农业计划》,1992年颁布施行了《休闲农业区设置管理办法》,并将休闲农业区休闲农场区分开来,各类休闲农场及休闲农业区发展成形,其功能由农业观光、农产品品尝等向文化体验、科普教育拓展,为游客提供体验、住宿、餐饮、文物展示等多方位服务,休闲农业实现多样化发展。考察团所到休闲农场、休闲农业区大多是这一时期成立并发展壮大的。

成熟期:2002年台湾正式加入世贸组织后,在经济全球化潮流下,台湾休闲农业发展也迈向成熟。2002年《民宿管理办法》、2005年《休闲农业服务品质提升计划》、2009年《精致农业健康卓越方案行动计划》先后颁布实施,休闲农场、民宿走向规范化发展轨道,精致农业作为新兴产业之一,成为台湾当局重点发展的产业。

(二)主要做法在台湾休闲农业40多年的发展过程中,从行政部门、行业协会和地方农会、经营业者等四个维度看,各自的角色定位准确、职责划分明晰、分工协作到位,探索实践了许多特色做法和成功经验,有力地促进了休闲农业的发展壮大。

行政部门——规范化引导:台湾休闲农业由农委会主管,观光局经建会协同管理,农委会下设立休闲农业管理及辅导处,各县市相应由农业局主管休闲农业,并设有专门机构负责休闲农业管理及辅导,形成了体系完善的休闲农业管理和辅导机制。一是定规划。编制休闲农业区的总体布局规划,在全台划定近百个休闲农业区,并负责编制和审批各休闲农业区的发展规划,在每个区域都培育有若干家休闲农场。二是出政策。出台系列政策法规,包括农地占用、基础建设、资金扶持等政策,为休闲农业产业发展提供建设用地、基础设施、资金投入等多重保障。三是强引导。加强休闲农业园区的指导,明确设立休闲农业区的基本条件(如实施主体、面积、经营内容等),制定评价标准,提供信息服务,定期检查评估,引导休闲农业区及休闲农场规范化发展。

行业协会——产业化指导:为强化行业指导,成立了台湾休闲农业发展协会,该协会是由休闲农业经营业者组成的民间团体,既是行业发展的指导者,又是农户与政府联结的桥梁纽带。一方面,接受农委会委托,承接了休闲农业的法规制定、资源整合、资讯传递、产业辅导、行销推广、环境保护、文化传承等传统意义上的政府职能,肩负起推进休闲农业产业化的重任;另一方面,服务辅导会员,制订各类辅导策略及执行方案,帮助休闲农场提升服务品质、解决人力问题、推动整合营销等,指导会员大力发展休闲农业。

地方农会——多元化服务:健全的农会体系在台湾现代农业发展中发挥了极其重要的作用。台湾农会分中央、省、市县、乡镇四级,均为公益社团法人,实行会员代表大会制和总干事长负责制,具有政治(农民权益保障、政府委托业务执行)、经济(农产品收购、加工、仓储、运销)、社会(文化推广、医疗卫生、福利救济)、金融(存贷款、财政补助项目)、教育(农技推广、农民培训)等五大功能,为农户提供全方位、多远化服务。各级农会财务独立核算,其收入主要来源包括会费、金融服务收入、农产品加工营销收入、政府补助及委托事项收入等;农会收入中除30%用于农会人员工资和日常运作经费外,其余62%以上必须用于农技推广、会员培训、文化推广、福利救济等,剩余8%用于农会自身交流、培训经费。考察团所到访的南投县农会,就设有会务部、推广部、供销部、保险部、会计部、辅导部、旅游部,并自办农产品加工厂和农场等,和其他地方农会一样,该加工厂主要加工本地特色的梅子、茶叶等农产品,在自身取得良好效益的同时,带动了当地农民致富。

经营业者——精致化发展:由于台湾面积不大,农地资源紧张,不搞大而全,追求小而精,是各休闲农场的共同追求。考察团所到休闲农场,小的仅有20多亩,大的也就数百亩,其经营业者均非常注重发挥特色产业和资源禀赋优势,在农业生产、农民生活、农村生态等方面实现精致化发展。在农业生产上,着力打造特色有机农产品,如礁溪兰花园的蝴蝶兰、田尾公路花园发展协会的花卉、竹山镇青竹文化园区的毛竹,以及城南有机农场北新有机农场的有机蔬菜。在生活体验上,树立把游客当家人的经营理念,精巧布局休闲农场的停车、餐饮、住宿、观光、体验等区域,为游客打造方便舒适的住宿、餐饮和观光环境。在生态环境上,非常注重保护原始生态、乡土文化,如台一农场倡导建而不见,尽可能减少建设痕迹,让游客观赏、体验到自然美景和田园风光。

二、台湾休闲农业发展的经验启示

考察团一行所到之处,都会在参观、座谈之后,利用用餐、乘车等机会,组织考察团成员结合台湾经验和惠州实际,认真思考、积极探讨,总结厘清可借鉴、能推广的好做法、好经验。

(一)发展农业产业是根基。休闲农业是农旅结合的农业发展模式,通过让市民体验农耕劳作、感受乡土气息,拓展农业功能、提升农业附加值。在考察过程中,我们深刻感受到,无论是行政部门、地方农会还是经营业者,都非常重视农业产业培育,认为没有农业产业,休闲农业就失去了发展根基,结合必须先强再促,倡导依托一乡一品发展休闲农业,并明确规定休闲农场必须划定农业经营体验分区,作为农业经营与体验、自然景观、生态维护、生态教育之用”, 确保休闲农场不脱离农业。台湾休闲农场的发展历程,也证明了没有农业产业的所谓休闲农业是没有生命力的,正如我市目前的一些农家乐或民宿,仅仅在城郊或农村择一个场所从事餐饮或住宿,缺乏农业产业为根基,必须导致同质化低端化,久而久之自然就失去了竞争力。

(二)完善规划指引是前提台湾休闲农业发展之初,休闲农场经营规模小、产品单一、同质竞争严重,同时存在各农场周边公共基础设施短缺、公共环境缺乏维护、资源利用效率不高等问题。为此,政府注重规划指导,实施了休闲农业区制度,规划了近百个休闲农业区,将一个个小规模的休闲农场规划整合;同步加强休闲农场建设指导, 详细规定各类设施建设的类型、位置、规模、用材、高度等,对休闲农业经营业者进行具体辅导、培训。各休闲农场建设不断规范,不仅实现空间上的集聚, 产品供给也由竞争关系转变为互补关系, 促进了产业集聚与互补。此外,政府还负责休闲农业区内公共设施修建和公共环境维护, 较好解决了休闲农业公共产品与私人产品均衡供给,促进了休闲农业由和规模化、集聚化发展,促进了小农户与大市场的有效对接。反观我市休闲农业目前仍处于无序发展状态,政府对休闲农业既没有规划布局,也没有具体扶持政策,是当前急需加强的短板所在。

(三)落实建设用地是关键。台湾虽然实行土地私有制,但同样存在土地用途管制,按都市用地、农业用地、山坡地等分类管理,在农业用地上建设民宿、道路、停车场等休闲农业设施受到一定的限制。在休闲农业发展过程中,这些限制严重影响了休闲农业的发展,为此,台湾当局不断调整土地政策,逐步放宽用地限制,目前实行休闲农场内非农业用地面积、农舍及农业用地内各项设施之面积合计不得超过休闲农场总面积百分之四十的宽松政策。从我市现代农业发展现状看,无论是农业一二三产融合还是休闲农业发展,都急需建设大批农业配套设施、休闲农业设施,而建设用地指标、地块难落实,成为农业现代化和休闲农业发展最主要的制约。最近的大棚房整治,主要就是拆除农用地上的建筑设施,而这些设施却是休闲农业发展必不可少、客观需要的,正是由于用地无法解决使这些建设设施都成为非法的必需品,如四季绿等休闲农业经营者都成为受害者。虽然近年国土资源部住房和城乡建设部、国家旅游局出台了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》 (国土资规〔201510号),广东省推动乡村振兴也提出了每年用地指标10%以上用于现代农业发展和新农村建设,但指标不落实、地块难落地,使这些政策都成为空中楼阁。建设用地问题如得不到有效解决,发展休闲农业、现代农业乃至乡村振兴,都只能是停留在图纸上、口号中。

(四)突显特色生态是路径。台湾非常重视自然资源和生态保护,明确规定具有地区农业特色、丰富景观资源、丰富生态及保存价值的文化资产,是休闲农业区划定的必要条件。休闲农场经营业者也都把突出特色、保护生态作为发展原则,在推进休闲设施建设过程中,注意原始风貌维护,主张就地取材、因村实策,如竹山镇青竹文化园区以竹为材,开发了竹宴竹屋甚至竹单车北新有机农场利用山石堆砌排洪渠,尽可能少用钢筋、水泥。而我市休闲农业和新农村建设过程中,普遍存在以城市化手段建设农村现象,偏爱大理石、不锈钢等现代建材,导致城不城、乡不乡问题突出。

(五)健全政策法规是保障。相对完善的政策法规是台湾休闲农业有序、规范发展的重要保证。为解决台湾休闲农业发展的种种问题, 台湾当局于1992年提出休闲农业辅导管理办法”, 创立休闲农业区计划”, 明确了休闲农业区与休闲农场之间的区别与联系,并不断修订完善,形成较为完善的休闲农业发展政策体系。近几年, 国家为了鼓励休闲农业发展也出台了一系列政策,如近年的中央1号文件、国务院办公厅《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》、农业部等11部门《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》等, 都提出了支持休闲农业发展的建设用地、设施保障、资金投入等政策措施,但由于缺乏具体实施办法,包括休闲农业的主管部门是谁、休闲农业经营用地如何报批等都不明确,细化、配套的政策措施滞后甚至缺失,使休闲农业发展得不到法律保障。

三、加快我市休闲农业发展的对策建议

它山之石,可以攻玉。学习借鉴台湾休闲农业发展成功经验,结合惠州实际,建议各级政府应从五方面助推休闲农业发展。

(一)强规划指引,助有序发展。根据我市农业产业发展现状,结合现代农业产业园、农业公园以及一村一品、一镇一业等相关规划布局,编制全市休闲农业发展总体规划,明确各县区休闲农业区总量、类型、内容,以及各休闲农业区的区划面积、创建主题、公共设施等,制定各休闲农业区建设项目库,包括建设内容、资金来源、年度计划等。该规划既要与镇村土地利用规划、新农村示范村创建规划等有效对接;又要细化各休闲农业区创建方案,提高规划的针对性和可操作性,有序推进我市休闲农业区建设。(建议此项工作由市农业农村局牵头负责,市文化广电旅游体育局、自然资源局配合,2019年6月底完成。)

(二)予用地保障,解发展困局。开展农业农村建设用地专项调研,全面了解每年建设用地指标10%以上用于现代农业发展和新农村建设的政策措施难以落地的主要原因,并提出解决之策。认真贯彻落实广东省自然资源厅、农业农村厅《关于印发贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施(试行)的通知》要求,切实规范设施农业用地管理,加大乡村旅游业用地支持力度,支持农村各类业态用地需求,特别要探索以点状供地模式支持休闲农业和乡村旅游项目发展,对于零散休闲农业和乡村旅游建设项目,如农村厕所、旅游驿站、景观平台、品鉴室、停车场等,按规定办理预留城乡建设用地规模使用,为我市乡村振兴提供用地保障。(建议此项工作由市自然资源局牵头负责,市农业农村局、文化广电旅游体育局配合,2019年5月底完成调研,2019年6月底前出台具体政策措施。)

(三)变投入方向,增资金效能。目前各级财政支农资金除农田基本建设、农业保险等部分普惠性项目外,大部分资金项目扶持对象都是农业经营业者,普遍存在农民受惠不多、项目资金分散且效益不高等问题。在当前各级政府鼓励财政资金整合的背景下,研究制定我市整合支农资金的具体办法,推进财政资金投入的两个转变:即由重农业一产投入向重二三产转变,由以投入经营业者为主向以投入公共基础设施、普惠性项目为重点转变,并要取消资金项目,整合资金加大单一项目投入量,发挥资金聚集效应,提升财政资金使用效益。(建议此项工作由市财政局牵头负责,市农业农村局配合,2019年6月底前出台具体政策措施。)

(四)抓试点示范,带全面发展。针对当前我市休闲农业发展小而散问题,指导各县区试点创建休闲农业区,鼓励各休闲农业试点区加大农旅结合力度,力争每年新增1家以上“3A”休闲农业旅游景区,示范带动全市休闲农业加快发展。(建议此项工作由各县区政府牵头负责,市农业农村局、文化广电旅游体育局配合,2019年6月底前各县区制定休闲农业区试点方案,下半年开始组织实施,2020年起全市每年创建一批“3A”休闲农业旅游景区。)

(五)重宣传推介,促农旅结合。要充分挖掘自然资源、景观自然、产业资源等,结合农村文化,打造特色休闲观光农场。制定休闲观光农场创建指引,明确田园景观、农耕体验、休闲娱乐、教育培训、文化展示等场所建设规范和技术指引,按高标准旅游景区的要求打造标准化、规范化、精品化的休闲农场。要以线,策划休闲农业一日、两日乃至多日游精品旅游线路,并加大精品线路宣传推介力度,通过制作宣传光碟、编印休闲农业旅游指南、举办休闲农业推介活动等多种形式,打响休闲农业旅游品牌。要以特色农产品为主线,通过文化创意、功能拓展等方式开发更多的旅游产品,并通过传统营销、电商平台、体验式消费等多渠道促销,提高农产品附加值和农民收入。(建议此项工作由市文化广电旅游体育局牵头负责,市农业农村局配合,2019年9月底前出台休闲农场创建指引,并策划一批休闲农业精品旅游线路及宣传册。)

特此报告。

 

附件:惠州市赴台休闲农业考察团成员名单

 

 

 

          惠州市赴台休闲农业考察团(代章)

           2019422    

 

 

 

抄送:市人大办、市政协办

惠州市农业农村局办公室                 2019422日印发

附件

 

惠州市赴台休闲农业考察团成员名单


团  长:刘小军  市委常委、秘书长,市政府党组成员

副团长:朱晓文  市委农办主任、市农业农村局局长

成  员:朱燕含  惠州市委农办常务副主任

王怀龙  惠州市农业农村局副局长

田佑良  惠州市文化广电旅游体育局副局长

    惠州市委农办科长

陈远扬  惠州市财政局农业科科长

黄爱民  惠州市台港澳事务局科长

林雪婷  惠州市农业农村局副科长

 

谢庆伟  惠阳区常委、区政府党组成员

陈广文  惠城区政府副区长

叶惠英  惠东县政府副县长

罗光少  龙门县政府副县长

 

 

 

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